L'élan du plan de relance européen doit prendre de l'ampleur

Lancée en février 2021, la FRR met à disposition des États membres 338 milliards d'euros de subventions et 385 milliards d'euros de prêts, selon une clé de répartition intégrant leur poids démographique et leur situation économique pré et post-pandémie. Ces montants contribuent à financer des réformes et des investissements dans des domaines correspondant aux priorités politiques de l'Union et aux défis nationaux identifiés dans le cadre de la gouvernance économique européenne. "La Facilité a été un succès en ce qui concerne son ambition immédiate, d'aider les États membres à se redresser après l'impact social et économique de la pandémie de Covid-19", s'est félicité le vice-président de la Commission Valdis Dombrovskis.

Un rebond, puis une stagnation

Selon l'exécutif européen, la FRR a eu en effet bénéfique sur le niveau d'investissements publics, passé de 3 % en 2019 à 3,4 % en 2019. La modélisation économique de la Commission montre que NextGenerationEU a le potentiel d'augmenter le PIB réel de l'UE jusqu'à 1,4 % en 2026, par rapport à un scénario sans plan de relance. C'est cependant moins optimiste que les estimations de 2020 tablaient sur une croissance de 1,9 %. Si le rebond a été visible en 2021 et 2022 – et même supérieur à ce que l'on a pu observer aux États-Unis et en Chine – les économies européennes ont recommencé à marquer le pas en 2023. La raison ? "La guerre d'agression de la Russie", avance le commissaire européen à l'Économie Paolo Gentiloni. "NextGenerationEU n'a pas pu annuler l'impact économique de la guerre et de la crise de l'énergie qui en a suivi, mais l'a atténué substantiellement", défend l'Italien.

Deux ans après le lancement de la Facilité, quelque 225 milliards d'euros (144 milliards de subventions, 80 de prêts) ont été versés aux États membres qui ont demandé à avoir accès aux fonds. Soit un peu moins d'un tiers des fonds disponibles, alors qu'on est à mi-parcours. Quelque 100 milliards seront encore versés d'ici 2024, calcule la Commission. Il est d'ores acquis que 91 milliards d'euros de prêts ne seront pas utilisés, la date limite pour les solliciter étant dépassée. Les bénéfices des versements du FRR se sont davantage fait sentir dans les pays du sud – l'Italie et l'Espagne sont les premières bénéficiaires du plan – et de l'est de l'Union que dans les pays plus riches de l'Ouest et du Nord.

Du retard à l'allumage

L'argent est versé aux États membres une fois qu'ils atteignent des jalons et des cibles définis dans leur plan national de relance, qui a dû recevoir le feu vert de la Commission. La plupart des pays ont déjà reçu une partie de l'argent qui leur est dévolu sous forme de préfinancement (13 % du montant prévu pour un État membre), mais sept pays n'ont, pour diverses raisons, pas encore eu accès aux subventions versées une fois atteints des jalons et des cibles. La Belgique est du nombre, la Commission estimant que le plan belge de réforme des retraites ne remplit pas les objectifs attendus. La Hongrie et la Pologne n'ont pas touché d'argent faute d'avoir accompli les jalons relatifs à l'état de droit.

"La plupart de l'année 2021 a été dévolue à la négociation des plans", d'où le retard d'allumage à la mise en œuvre, justifie Paolo Gentiloni. D'autant que la plupart des plans ont été revus pour intégrer des objectifs liés au programme RePowerEU, lancé après le début de la guerre en Ukraine, pour accélérer la réduction de la dépendance énergétique de l'UE vis-à-vis de la Russie, les économies d'énergie et le développement des énergies renouvelables. Par ailleurs, l'évaluation de la Commission et l'étude indépendante qu'elle a commandée arrivent également à une conclusion semblable : les procédures pour obtenir les fonds peuvent se révéler trop complexes et la charge administrative est trop lourde pour les États membres.

Succès obligatoire

Or, le moment est venu d'accélérer. Car la question se pose de savoir si, à ce rythme, l'essentiel des fonds de la FRR pourra être utilisé avant la date butoir de 2026. Next Generation a été conçu comme un plan temporaire et unique. Mais aux yeux de certains, dont le commissaire Gentiloni, ou le président français Macron, l'Europe devra se doter de nouveaux instruments communs pour répondre aux besoins en financements des États membres pour assurer les transitions verte et numérique, empêcher le décrochage industriel de l'UE, et investir dans la défense.

Pour convaincre les États membres récalcitrants – Allemagne, Pays-Bas, Autriche, pays nordiques – de relancer de nouveaux emprunts communs, il faut que Next Generation fasse la preuve de son efficacité, de sa cohérence et de sa plus-value européenne. C'est possible, mais pas gagné. L'étude indépendante commandée par la Commission "suggère que l'impact cumulé sur le PIB de l'UE d'ici à 2041 de l'ensemble de subventions et de prêts au titre de la FRR devrait dépasser le double du total des fonds de la FRR". Cependant, "dans un scénario où 60 % des fonds de la FRR sont utilisés pour des investissements publics supplémentaires dans les États membres du Sud et de l'Est les plus pauvres, mais où seuls 25 % des fonds de la FRR sont utilisés […] dans les États membres du Nord et de l'Ouest les plus riches […] l'impact cumulé sur le PIB de l'UE devient inférieur au total des fonds versés au titre de la FRR". "Ce n'est pas un problème que tous les investissements ne soient pas faits en deux ans, mais ce qui importe est que les processus soient engagés", insiste une source européenne.