Fin de droit aux allocations de chômage : attention à la mise en œuvre !
Les partenaires du futur gouvernement fédéral ont en commun de vouloir remplacer le principe d'une assurance-chômage à durée indéterminée par un système où il y a une fin de droit aux allocations d'assurance après deux ans "d'inoccupation". L'espoir est que cette réforme contribue à atténuer les tensions sur le marché du travail. L'implicite est que le système actuel d'assurance-chômage a sa part de responsabilité dans cette situation.
- Publié le 31-07-2024 à 15h27
Une opinion de Bruno Van der Linden, Prof. émérite à l'UCLouvain (IRES/LIDAM)
Alors que les autres pays occidentaux, y compris les pays nordiques, ont un système d'assurance-chômage avec une fin de droit, la Belgique fait jusqu'ici cavalier seul. Les partenaires du futur gouvernement fédéral ont en commun de vouloir remplacer le principe d'une assurance-chômage à durée indéterminée par un système où il y a une fin de droit aux allocations d'assurance après deux ans "d'inoccupation". L'espoir est que cette réforme permette des économies dans la sécurité sociale mais aussi qu'elle incite davantage les chômeurs indemnisés à chercher activement de l'emploi et à accepter une offre d'emploi. Le rapport entre le nombre d'emplois vacants et le nombre de demandeurs d'emploi est relativement élevé en Belgique et ce, depuis plusieurs années. L'espoir est donc que cette réforme va contribuer à atténuer les tensions sur le marché du travail. L'implicite est que le système actuel d'assurance-chômage a sa part de responsabilité dans cette situation et dans la part élevée de chômeurs de "longue durée" que notre pays connaît depuis des décennies.
La littérature scientifique internationale d'évaluation conclut que réduire la durée maximale d'octroi des allocations de chômage incite une part des chômeurs à trouver plus vite un emploi (et pas nécessairement un emploi de moindre qualité) mais pousse d'autres vers l'assistance sociale (chez nous, les CPAS), la maladie, l'économie informelle. Des études universitaires de l'Université de Gand et de l'UCLouvain montrent que les jeunes chômeurs belges réagissent de moins en moins aux incitations financières à mesure que la période de chômage s'allonge (1). Il faut donc se garder de mettre de trop grands espoirs dans cette réforme.
La présence de nombreux chômeurs de "plus de deux ans" en Belgique, surtout au sud du pays, implique que cette réforme va chambouler la vie de ces personnes. Combien et qui sont-ils ? Cela va dépendre de la notion de "durée" retenue. Sortir un moment vers l'emploi ne suffit pas à réinitialiser le compteur de durée. Comme l'a récemment montré Philippe Defeyt, on peut donc être chômeur depuis plus de deux années et avoir connu récemment des épisodes d'emploi. Il existe à ma connaissance au moins trois compteurs de durée différents avec leurs règles de réinitialisation propres : celui des services publics régionaux de l'emploi (Forem, Actiris, etc.), celui des statistiques de paiement de l'ONEM et celui qui sert à déterminer le montant de l'allocation que la personne demandeuse d'emploi touche au fil du temps. Selon le compteur finalement retenu, la population visée par le seuil de "deux années" sera différente. Si l'on se base sur le deuxième compteur, en avril 2024, le nombre de chômeurs indemnisés depuis "plus de deux ans" s'élevait à 114.000 environ, dont 36 % de 55 ans et plus, 45 % en Wallonie, 26 % à Bruxelles. La proportion élevée de personnes de 55 ans et plus est un facteur à bien prendre en compte.
Le constat de la littérature scientifique résumé ci-dessus implique que toute réforme de l'assurance-chômage doit s'intéresser en même temps aux autres systèmes (revenus d'intégration sociale, autres allocations de sécurité sociale). Le système actuel d'allocations de chômage dégressives en fonction de la "durée" présente la particularité qu'actuellement certains niveaux d'allocations sont inférieurs à ceux du revenu d'intégration (2). Cette anomalie ne rendra pas la fin de droit indolore pour certains car le passage d'un système d'assurance à un système d'assistance présente sa complexité et sera soumis aux conditions de revenus du ménage appliquées par les CPAS. En outre, quand on sait que ces derniers travaillent déjà en flux tendus, seul un transfert conséquent de personnel et, plus généralement, de moyens permettrait d'éviter un désastre humain lors de la mise en place de la réforme. Les enseignements tirés en 2015 de l'instauration d'une fin de droit dans le cadre des allocations d'insertion (accessibles sous conditions à la fin des études) doivent être mobilisés.
À côté de l'impact de cette réforme au moment de son instauration, il y a aussi lieu de penser à ses effets par la suite. La dégressivité accrue des allocations de chômage en fonction de la durée d'inoccupation a été mise en œuvre en 2012. Une étude de l'ONEM (3), une autre de l'OCDE (4) et une évaluation en cours à l'IRES indiquent que cette réforme-là n'a guère stimulé la sortie du chômage vers l'emploi. Une des explications plausibles est le caractère peu lisible de cette réforme et, en particulier, la complexité du compteur de durée utilisé. Si la réforme envisagée par le futur gouvernement fédéral ne veut pas répéter l'erreur de 2012, il s'impose que la personne entrant en chômage ait une compréhension précise de l'évolution de son allocation en fonction du temps et soit à même de mettre aisément à jour cette information. Le rôle de l'accompagnement des services publics régionaux de l'emploi est ici important. Plus généralement, l'accompagnement et l'orientation des demandeurs d'emploi peuvent contribuer à limiter la durée passée en chômage. Cependant, l'accompagnement est coûteux et tout chômeur n'a pas besoin d'un accompagnement "intensif". Les outils modernes d'analyse statistique exploitant les grandes banques de données individuelles peuvent ici contribuer à l'assignation d'un accompagnement bien dosé (5).
Notes et références :
1. Bart Cockx, Koen Declercq, Muriel Dejemeppe, Bruno Van der Linden "Priver les jeunes d'allocations d'insertion est-il un remède efficace pour lutter contre l'abandon scolaire et le chômage ?" Regards Economiques, 171, juin 2022.
2. Courrier de l'Union des Villes et Communes de Wallonie au Ministre Dermagne, en date du 29 janvier 2024.
3. ONEM. Dix ans de dégressivité renforcée des allocations de chômage : Évaluation de l'impact sur les transitions vers l'emploi et sur les dépenses sociales au cours de la période 2010-2020, 20 octobre 2022.
4. Andrea Salvatori ? The effect of declining unemployment benefits on transitions to em- ployment : Evidence from Belgium. OECD Social, Employment and Migration Working Papers 272, OECD, June 2022.
5. Cette approche appliquée aux formations professionnelles a été expliquée par Bart Cockx dans sa contribution n°160 à Regards Économiques, intitulée "Comment améliorer l'efficacité des formations pour les demandeurs d'emploi grâce aux outils du Big Data ?".
